Unione Europea e Recovery Fund sotto scacco di Ungheria e Polonia

Unione Europea e Recovery Fund sotto scacco di Ungheria e Polonia

di Carlotta Costanzo

Perché non si fa altro che parlare di Ungheria e Polonia? Come potrebbero bloccare il budget europeo e il Recovery Fund? Per capire quello che sta succedendo in questi giorni a Bruxelles occorre fare qualche passo indietro nel tempo e tornare a luglio. 

Infatti, tra il 17 e il 21 luglio 2020 i capi di Stato e di Governo dei 27 Paesi Membri hanno approvato all’unanimità l’accordo su un ampio pacchetto di risorse economiche. Queste rafforzano il Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 (QFP), cioè il budget europeo totale, con uno strumento straordinario, Next Generation EU, che comprende fondi speciali per affrontare la crisi economica generata dal Covid-19. 

L’approvazione del QFP segue una logica intergovernamentale secondo cui il Consiglio dell’UE, più precisamente il Consiglio “Affari Generali”, è responsabile dei lavori sugli schemi di negoziato, adottati mediante una procedura legislativa speciale (art. 312 TFUE). Successivamente sarà il Consiglio Europeo a fornire gli orientamenti politici e ad approvare all’unanimità l’accordo raggiunto. Ma cosa significa in breve intergovernamentalismo? Come Sergio Fabbrini chiaramente afferma, il processo decisionale intergovernamentale prevede che “l’integrazione proceda attraverso la politica di coordinamento volontario e consensuale tra i governi degli stati membri”. Questo deriva dal fatto che, durante il processo di integrazione europea, gli stati membri hanno cercato di mantenere la loro sovranità statale soprattutto in quelle politiche calde, di cui fa parte sicuramente quella economica. 

Il meccanismo intergovernamentale ha però rivelato, oggi più che mai, l’aumento della possibilità di stalli istituzionali. Infatti, dopo l’accordo di luglio, l’unanimità e la sinergia dei 27 paesi membri risultano essere un miraggio: Ungheria e Polonia decidono di porre un veto sulla condizionalità dello Stato di diritto per l’approvazione del QFP e, di conseguenza, del programma Next Generation EU. Tuttavia, era già chiaro che sia il budget europeo a lungo termine che Next Generation EU sarebbero stati sottoposti a un meccanismo di condizionalità. In base a tale vincolo entrambi i paesi a guida semi-autoritaria vedrebbero fortemente ridotte le loro risorse. 

Pertanto, anche il premier sloveno Janša, dando il suo appoggio ai due paesi del Gruppo di Visegrad, chiede di rivedere gli accordi di luglio e di affidare qualsiasi valutazione sullo Stato di diritto a un organo indipendente e non a maggioranze politiche. In altre parole, Janša rivaluta l’art. 7 TUE e delegittima il procedimento secondo cui “su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2” del TUE. 

L’intergovernamentalismo si rivela ancora una volta fallimentare. Già durante la crisi degli stati sovrani del 2008 le procedure intergovernamentali dell’Unione hanno reso la risposta europea lenta e tardiva. Adesso la storia si ripete. L’Unione sembra essere ferma in un’impasse istituzionale in cui Ungheria e Polonia non sembrano fare alcun passo indietro. Inoltre, nonostante l’approvazione del QFP segua una logica intergovernamentale, i Trattati non prevedono alcun meccanismo giuridico di pressione per bloccare una minaccia di veto, o meglio non prevedono che uno Stato possa essere escluso dai meccanismi decisionali in breve tempo e in modo rapido, nemmeno di fronte a una crisi globale. 

Pertanto, la possibilità che Ungheria e Polonia facciano un passo indietro sembra sempre più remota e, allo stesso tempo, la presidenza tedesca del Consiglio dell’UE sembra molto rigida e non disponibile a riaprire i negoziati con il Parlamento Europeo. Tuttavia, sia l’Ungheria che la Polonia hanno troppo da perdere senza l’approvazione dell’intero accordo, dato che entrambi sono tra i paesi che maggiormente beneficiano dei contributi comunitari. Forse i buoni rapporti che la Cancelliera Merkel ha con molti stati potrebbero aiutare a superare la situazione di stallo.

È fuori di dubbio, comunque, che intergovernamentalismo e condizionalità non sembrano andare di pari passo, il meccanismo si inceppa e la strada è tortuosa. In un’Unione che sta percorrendo i passi di un’integrazione sempre più forte, il meccanismo intergovernamentale è sempre più inefficiente. 

European Union and Recovery Fund kept in check by Hungary and Poland

Why are we still talking about Hungary and Poland? How can they stick the European budget and the Recovery Fund? To understand what is going on in Brussels in the last few days, it is necessary to take some steps back in July. 

Indeed, between the 17th and 21st of July 2020, the Heads of state and Government of the 27 Member States unanimously approved the agreement on a broad package of economic resources. These latter strengthen the 2021-2027 Multiannual Financial Framework (MFF), the whole European budget, together with an exceptional tool, the Next Generation EU, which involves special funds to address the economic crisis engendered by Covid-19. 

The MFF approval follows an intergovernmental logic according to which the Council of the EU, mainly the “General Affairs” Council, is responsible for the work on the negotiating frameworks, adopted through a special legislative procedure (art. 312 TFEU). Subsequently, it is up to the European Council to provide the political inputs on the matter and to approve the agreement by unanimity. But what does intergovernmentalism mean? As Sergio Fabbrini states, “the intergovernmental decision-making process provides that integration proceeds through voluntary and consensual policy coordination between member state governments”. This comes from the fact that, during the process of European integration, the member states have tried to maintain their sovereignty especially in those national-sensitive policies, of which the economic one is certainly part.

However, the intergovernmental mechanism has revealed, now more than ever, the increase in the possibility of institutional impasses. Indeed, after the July agreement, the unanimity and synergy of the 27 members appear to be a mirage: Hungary and Poland decided to veto the conditionality of the Rule of Law for the approval of the MFF and, consequently, of the Next Generation EU program. However, it was already clear that both the long-term European budget and Next Generation EU would be subjected to a conditionality mechanism. Under this constraint both semi-authoritarian-led countries would see their allocated resources severely reduced. 

Therefore, Slovenian Prime Minister Janša, supporting the two Visegraad countries, calls for a review of the July agreements and for any assessment of the Rule of Law to be entrusted to an independent body and not to political majorities. In other words, Janša reconsiders art. 7 TEU and delegitimizes the procedure according to which “on a reasoned proposal from one third of the Member States, the European Parliament or the European Commission, the Council, acting by a majority of four fifths of its members after obtaining the consent of the European Parliament, may determine that there is a clear risk of serious violation by a Member State of the values referred to in Article 2 “of the TEU. 

Intergovernmentalism once again proves to be devastating. Already during the 2008 crisis of sovereign states, the intergovernmental procedures of the Union made the European response slow and delayed. Now history repeats itself. The Union appears to be stuck in an institutional impasse in which Hungary and Poland do not seem to retreat. Furthermore, although the approval of the MFF follows an intergovernmental logic, the Treaties do not consider any judicial mechanism of pressure to stop veto threats, or rather they do not provide that a state can be excluded from decision-making procedures quickly and easily, even in the face of a global crisis. 

Therefore, the possibility of Hungary and Poland taking a step back seems increasingly distant and, at the same time, the German Presidency of the Council of the EU seems strict and reluctant to reopen negotiations with the European Parliament. Still, both Hungary and Poland would lose too much without the approval of the entire agreement, as both are among the major beneficiaries from EU contributions. Perhaps Chancellor Merkel’s good terms with several states could help overcome the impasse. 

There is no doubt, however, that intergovernmentalism and conditionalities are not on the same line, the mechanism holds up, and negotiation is an uphill struggle. In a Union that is driving along the way of an even stronger integration, the intergovernmental mechanism seems to be increasingly unproductive.

Send a Comment

Il tuo indirizzo email non sarà pubblicato. I campi obbligatori sono contrassegnati *